这些问题需要在理论上加以澄清，否则可能引起宪政实践中的混乱。

用一句时下流行的话来说，在过去的2011年，作为一种全新的制度，行政复议委员会可谓是风生水起。不可否认，较长时期以来学界有一种似乎已经是约定俗成的模式，一讲到某方面存在的问题时，其最终解决方案就是成立一个独立的机构。

首先是行政复议委员会的组成。而独立或者相对独立式的行政复议委员会统一设置在一级政府，并不利于上述目标的实现。是优化行政复议资源配置、充分发挥行政复议制度功能的重要途径。至于行政复议委员会的管辖体制，有的人认为在现有复议体制下设立相应的复议委员会，有的人认为在相应的一级政府设立相应的复议委员会。这种独立机构依赖症说到底实际上是一种缺乏整体思维的懒惰症，其并不能真正彻底解决问题。

在现有体制下大力引入听证审理、增加外部专业人士、法律人士和社会人士在复议审理和决定中的话语权，以增强行政复议程序的透明性，提高行政复议决定的合法性和合理性，应当是目前可以做的最佳方案。但是，长期以来由于审理机构、审理方式、审理程序等机制方面所固有的缺陷，再加上有些地方行政复议机构不健全以及人员素质不高等原因，使得行政相对人对行政复议存在诸多质疑，其直接结果就是在行政纠纷的解决方面，出现了大信访、中诉讼、小复议的相反局面。在最终确立《通知》所要求的行政复议体制时，其关键性的制度要素首先必须明确，以便该制度具有现实操作性。

而为了达到这一目的，试点工作要重点围绕行政复议委员会的功能定位、职责范围、组织形式、运行机制、工作规则等进行积极探索。2006年哈尔滨和北京市先后建立了行政复议委员会制度，2008年在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8个省、直辖市开展行政复议委员会开展试点工作。[2]实际上该实施条例在某些方面已经有所突破。但是，这一理想模式也许只是今后行政复议体制改革的一个方向。

该学者进一步认为，应当在保证行政复议委员会独立性和公正性的前提下，在县级以上政府设置与各级政府相配套的行政复议委员会。在个别地方甚至由于信访事件的大幅攀升，将本来就有限的复议人员抽调到信访部门，致使复议案件事实上就是由几个人走一下程序，最后由领导决定。

国务院《通知》中在提到要积极探索完善行政复议运行机制时也强调指出，要充分体现行政复议案件办理质量和效率的要求，区别轻重缓急，探索不同案件的不同运行模式。笔者认为，无论从行政复议本身的应有功能，还是从机构设置的合理性讲，行政复议委员会应当定位于负责行政复议事务的非常设的内设组织，具体负责属于本级行政复议机关管辖的复议案件的受理、审查、决定等事项，最后仍要以行政复议机关名义作出行政复议决定。其中重大复杂案件适用一般程序，简单案件适用简易程序，以确保所有案件审理组织的一致性。在揭示行政复议制度存在的种种问题进而探讨有效发挥其功能时，最为集中的莫过于对行政复议机构独立性不够的批评。

[5]同注[1] [6]同注[1] [7]陈菲：《国务院法制办力推综合性行政复议委员会模式》，《北京日报》2002年11月25日。《行政复议法实施条例》第2条规定:各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构(以下简称行政复议机构)依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。  摘要:  目前行政复议委员会试点的模式主要有三种，一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使。[9]在审理程序上，有的行政复议委员会实行定期集中审核行政复议委员会办公室报送的重大、复杂案件的初审报告并提出意见，不采取公开的方式审理案件，也不能以自己的名义作出行政复议决定，作出的复议决定也不具有明确的法律效力。

唯有如此，法治才能真正实现。  注释: *本文是江苏省高校哲学社会科学重点研究基地苏州大学公法研究中心重大招标项目行政程序与行政诉讼法律制度研究(2010JDxM040)的阶段性成果。

在独立式或者相对独立式的复议委员会模式下，如果复议委员会改变原具体行政行为而引起诉讼，或者复议委员会出现不作为的情形而引起诉讼，那么，适格被告该如何确定呢? 行政复议制度需要与行政诉讼制度相衔接，在行政复议委员会改革试点工作中，就应当考虑行政复议与行政诉讼之间的关系。尤其值得注意的是，行政复议工作具有准司法性，不同于一般的行政管理工作。

实际上如上所述，就集中行使行政复议职权来讲，至今并没与任何法律依据。可以这么说，几乎所有探讨我国行政复议制度的文章，均要指出复议机构独立性的欠缺并指出这是影响行政复议功能发挥的最为重要的原因。在2008年的《通知》中，只是原则性地规定要积极探索完善行政复议组织。[6] 从全国来看，当前各地行政复议委员会模式大体有三种:一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使。如果说上述关于行政复议性质的讨论中，笔者的观点尚能成立的话，那么，行政复议体制上的改革并不一定要成立一个所谓独立的行政复议委员会，而在于给现行行政复议体制注入现代行政程序的活力因素。[12]沈福俊：《行政复议委员会体制的实践与制度构建》，《政治与法律》2011年第9期。

具体一点讲，就是将行政复议委员会作为行政复议正当程序的一个环节，并在该环节上完善审理方式。《行政诉讼法》第25条规定:……复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

[13]王万华：《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》，《行政法学研究》2011年第4期。如果说有问题那也是在于我们封闭式地理解了内部监督之涵义，从而在一系列具体制度的构建上，特别是在程序等关键环节上出现了偏差。

[10]笔者认为，这样的观点不仅与现行《行政诉讼法》以及相应的司法解释不吻合，而且也不符合行政复议与行政诉讼两者之间应然的关系，因而是不可取的。行政复议委员会的合法性、权威性、公正性、专业性和效率性，是这项改革的最终目的。

关键词:  行政复议委员会。实际上1999年《行政复议法》实施后，贵州省政府于当年12月就成立了行政复议委员会。国务院关于行政复议委员会的试点工作也正是在这样的背景下展开的。不能人为地把对行政复议性质不同角度的理解对立起来。

所有复议委员会委员均参与听证，以便监督听证程序能起到实质性作用。二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权，目前大多数试点单位都采用这种模式。

自2008年国务院法制办正式启动了行政复议委员会试点工作，截至2011年试点单位已经扩大到全国19个省、自治区、直辖市的108个单位。关于行政复议委员会的地位问题，曾经有学者提出应当取消各级各类行政机关办理行政复议的职权，按照省以下垂直管理的模式，从中央到地方设立专门的行政复议委员会。

除了上述积极之处外，再如国务院《通知》中指出，行政复议委员会试点工作要注重实效原则，即行政复议委员会的组建要充分体现行政复议有效、便捷、公正的特点，增强行政复议案件办理的权威性和公信力。至于相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权，则分别是由《行政处罚法》和《行政许可法》所明确规定的。

[9]沈开举、郑磊：《论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径》，《甘肃行政学院学报》2009年第4期。将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使。行政复议委员会试点运行的地方，之所以出现了比较大的转机，这与行政复议委员会的新机制吸收外部力量参与案件审理，从而保证审理程序的公正性、审理决定的权威性有着密切的关系。应当结合试点以来的实践科学合理地确定行政复议委员会组成人员的来源及其比例。

二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权。二是行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权。

虽然行政复议委员会的试点工作也在点和面上不断推进，但是，在一些主要程序环节上仍然比较模糊。至于具体由哪个机关管辖，完全基于行政复议申请人的选择，而并非强制性的。

2008年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求健全行政复议体制。从某种意义上讲，建立行政复议制度的目的之一，就是要建立起大复议、中诉讼、小信访的行政纠纷解决机制。